徐永光：中国慈善体制改革与破解之路

徐卫 · 发表于 2010-8-3 08:18

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徐永光，中国青少年发展基金会副理事长、南都公益基金会副理事长兼秘书长，第九、第十届全国政协委员。

　　徐永光1988年辞去团中央组织部长职务，创建中国青少年发展基金会，创立希望工程。希望工程已经成为中国最具影响力的社会公益品牌。2007年创办南都公益基金会，该会以“支持民间公益”为使命，致力于推动公益慈善行业的发展与社会创新。

　　徐永光潜心中国民间公益慈善事业逾20年，在NGO实务和理论研究方面有重要建树，主编《中国第三部门研究丛书》，著有《叩问天人之际———徐永光说希望工程》。

　　从小平同志捐赠希望工程说起

　　1992年，在中国青基会 “希望工程百万爱心行动”的捐款热潮中，邓小平同志让身边的工作人员来为希望工程捐款5000元人民币，他不留名，只留下“一位老**员”的身份。中国青基会工作人员悄悄跟踪来捐款的工作人员，记下车号，几经周折才调查出来这位“老**员”就是小平同志。

　　小平同志的捐款让广西百色地区25名失学儿童重返校园，改变了他们的命运。受小平同志资助复学的周标亮，现在已经是百色希望小学的校长。

　　小平同志是党和国家的最高领导人。他关心教育，支持希望工程，并不是利用自己的权力来推动，比如，要求政府有关部门下文，让全国人民捐款，而是自己身体力行，以普通公民、普通**员的身份来捐款，且不留姓名。这是为什么？

　　是因为小平同志深谙慈善的真谛、慈善的民间属性，了解参与慈善完全是个人的自愿选择。小平同志还让他的孙女羊羊来中国青基会做志愿者。小平同志个人为希望工程捐款的故事，传遍了神州大地，成为中国现代慈善发展的经典案例和宝贵财富，有着无限的生命力。反之，希望工程如果由政府发文、行政推动，相信早就砸牌子了。

　　有专业机构评估，16周岁以上的城市居民中的63%自愿为希望工程捐过款。我曾在青基会接待过一位年轻的母亲，她抱着自己不满周岁的女儿来捐款。她说，自己是以孩子的名义捐款的，这笔钱不仅要帮助一名失学的孩子读书，还希望从小就在孩子的心里播种一颗爱心。这样的慈善捐赠，不仅自愿、快乐，而且有崇高的目标———用一笔钱教育、培养两个小孩。

　　公众自愿参与的慈善活动，产生的不仅仅是财富 “第三次分配”的价值，以希望工程为例，可以有三个价值尺度：一是纯经济价值。希望工程20年捐款60亿元，这笔钱只相当于上海修8公里地铁的投资；二是资助贫困地区教育的价值。希望工程救助了300多万失学儿童，捐建了1.6万所希望小学，改善了贫困地区农村的办学条件。附带提及，汶川地震发生时，四川500多所希望小学捐建校舍经受了8级地震的考验，没有死一个人；三是希望工程给社会带来的精神、道德、文化的价值及其创造的社会资本———人与人之间的和谐关系，则是难以用金钱来衡量的。
　　
　　“被慈善”、“被捐款”的背后

　　这些年，一些地方频刮 “慈善风暴”。某县级市的慈善总会在政府授意下，按照企业的销售额给企业下达捐款指标，市委领导每人劝募三家大企业。名谓“千企万人慈善大行动”，创造了一次活动募捐人民币10亿元的 “神话”。今年初，一个西部产煤县四套班子齐出动，一顿饭让当地煤老板掏捐款13亿元，全部划入县财政。人称 “苛捐猛于虎”。

　　民政部原部长、中华慈善总会创会会长崔乃夫对一些地方政府用行政手段向企业强行摊派捐款的做法十分反感和痛心，说 “这是对慈善事业的破坏 ” ！今天，捐款摊派风非但没有停止，反倒愈演愈烈。遇到灾难，一些地方连进城打工的农民工都要按人头捐款，10元还不行，要100元。有网友评论 “这样的慈善令人厌恶”。

　　这种 “令人厌恶的慈善”不是真慈善，是变味的东西，背离了慈善的本质。人的慈善意识和行为，并不因文化、宗教背景的不同而有大的差异，此乃人性使然。孟子的 “恻隐之心，人皆有之”，孔子的 “己所不欲，勿施于人”、“仁者爱人”，管仲的 “老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，佛教文化的 “慈悲为怀”，基督教文化的博爱精神，都是对人类慈善文化理念异曲同工的表达。

　　中国尽管缺少宗教文化的传统，但并不缺少扶危济困、助人为乐的传统美德。今天，不少地方政府把慈善捐款当成 “第二税源”，本来属于纳税人自由、自愿、快乐选择的慈善捐款异化为 “被慈善”、“被捐款”，这让素有乐善好施文化传统的中国人参与公益慈善的热情受到极大抑制。2009年，全国捐款捐物总计332亿元人民币，合人均25元人民币，不到4美元，而同期美国人均捐款超过1000美元，相差数百倍。我曾与前任世界银行行长交流，他认为华人是世界上最积极参与慈善捐款的族群。中国人目前慈善捐款少，并非文化上的原因。

　　现行慈善体制与政府、权力有割不断的联系，钱权交易式的 “慈善捐款”因之大行其道。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定，只有在发生重大自然灾害时政府才可以接受捐款。一些企业却乐于在非灾 “和平”时期主动给政府捐款。给政府捐一亿，政府给的优惠政策或直接好处的价值可能超过两个亿，还送一顶 “慈善家”的桂冠。这种高级的钱权交易，不仅扰乱了市场秩序，也破坏了慈善规矩。政府拿到的这笔资金比预算外还要预算外，想怎么花就怎么花，不受上级财政监督，“献金”者也乐于不监督，有可能助长腐败。

　　“5·12”捐款凸显慈善体制之尴尬

　　2009年8月12日，《中国青年报》关于 “八成地震捐款可能转入政府财政”的报道，引起了社会高度关注，也引发了社会各界的反思。报道称，“5·12”汶川地震之后，来自全国各地、各式各样的抗震救灾捐赠款物，总数达到了767.12亿元，被公认创下 “中国捐赠史的新纪录”。清华大学公共管理学院的一支团队对这些问题进行了研究。根据他们为期半年的调研，这些来自公众个人或企业腰包的钱，极可能80%左右流入了政府的财政专户，变成了政府的 “额外税收”，由政府部门统筹用于灾区。

　　对此，原民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀进行了回应。他认为现实是 “一些NGO组织公信度不高，回馈不明确，导致公众不愿意将钱交给NGO使用”。并坦言，交给政府，政府压力也很大，“体制上有尴尬”。

　　“体制上有尴尬”既是指大部分捐款直接由政府接收，也是指接受了近200亿元捐款的红十字会、慈善总会和同样有政府背景的公募基金会，所筹资金几乎也是通过政府系统来落实。最大的尴尬是民间慈善捐款不是流向民间，而是逆向流向政府。国际上通行的是政府购买NGO(非政府组织)的服务，比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍，但中国却正好相反，变成了NGO“购买”政府的服务。汶川地震760亿元人民币捐款的项目实施，干活的几乎清一色为公务员，对民间组织在服务业中就业率增长的贡献率近乎于零。

　　在汶川地震紧急救援和灾后重建中，一方面，有的公募慈善机构一度出现了捐款 “堰塞湖”，另一方面，许多从事专业服务的草根组织无法获得社会捐款的支持。在 “5·12”紧急救援阶段，上百万志愿者发挥了积极作用，但灾后重建时，志愿者迅速退潮，概因缺少接纳志愿者的民间组织，志愿者 “无家可归”。

　　慈善体制突围之路

　　慈善体制改革的首要问题是厘清民间慈善与政府责任的关系。

　　改革开放前的中国，没有市场，没有社会，政府集中了政治、经济、社会的一切权利、资源，也承担了一切责任。经济体制改革30年，中国取得了令世界瞩目的经济奇迹，但社会建设和社会领域改革起步很慢。许多国家在教育、医疗卫生、文化、体育、残疾人、孤儿及其他社会福利领域，很大一部分是政府资助、由非营利组织经营的。在中国，这些领域主要还是国家事业单位体制，由政府包揽。在政府允许民间力量进入的公共服务领域，政府主要选择了市场部门，而不是非营利部门。如民办教育，在中国是市场投资行为，而国外的私立教育主要是非营利的。如美国排名前十的大学都是非营利私立大学。迄今中国还没有一所真正公益性的非营利民办大学。香港90%的中小学是政府补贴、社团办学，而内地非营利的公益中小学数量还在各位数。

　　党的**提出了 “推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”的目标，在政府体制改革方面，要求 “把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。**总理2010年4月1日在《求实》杂志撰文，提出社会事业区分为 “基本”和 “非基本”。 “基本”部分由政府完成，而 “非基本”的社会事业应交给社会和市场，政府需要履行的则是监管责任。

　　政府公益与民间慈善大方向一致，但有界限。政府公益用的是财政税收的钱，民间慈善用的是民间捐款或服务收入；政府可以把财政的钱拿出来购买民间组织的公共服务，但不能把民间慈善捐款拿到政府的口袋里弥补公共财政的不足；政府要支持民间公益的发展，并担负监管的责任，但不能自己越位操盘，既当裁判员，又当运动员。

　　厘清民间慈善与政府责任的一个重要议题是政府与对于 “官办”慈善组织的关系。中国民间公益领域存在两种生长力量，一是自上而下，从官到民的组织，公募基金会、慈善会属于这种力量；二是自下而上、扎根民间的草根组织。第一种力量有行政力量的支持，有很强的资源动员能力，吸纳了绝大部分民间捐赠，但因为历史的原因，没有把基层的公益服务机构———草根组织作为消化这些资源的 “腿”。它们的根还扎在政府行政系统内，这就有意无意地强化了政府对民间慈善资源的吸取，民间慈善捐款成了弥补政府公共财政投入不足的预算外资金。一些地方现在还是把公募机构的捐款列入政府预算外收入统计的。

　　属于第二种力量的草根公益组织，因为没有政府背景，根据现行法规，在登记注册前需要先找一家政府部门做业务主管单位———俗称找 “婆婆”，然后才有资格到民政部门申请登记注册。找“婆婆”难，使得一些知名的民间组织如自然之友、红枫妇女热线努力了十几年、二十多年都没有拿到 “出生证”。民间公益服务组织 “出生”难和获取本土资源难并存，它们只能依靠境外慈善资金的支持，只有一点点 “洋奶”而没有 “母乳”的哺育，中国的民间慈善组织不可能发展壮大。

　　这就触及到了慈善体制改革的第二个核心问题，公益慈善产业链的再造。

　　在各个国家，基金会是慈善资金的提供者，大量专业性的公益服务组织是消化这些资金的终端。慈善资源的流向是：捐款人出钱，基金会（慈善会）收钱、管钱，公益服务组织花钱。捐款的使用大部分用在服务、用在支付公益组织的人工成本上，而非基础设施、硬件建设上。这个 “有钱出钱，有力出力”的慈善资金流向公开、透明，受到捐款人、社会和政府的严格监督；所有收钱、管钱、花钱的机构都会自觉把自己的账务公开，成为 “玻璃口袋”。原因很简单，慈善组织要想得到公众支持，获得捐款，必须依靠自己的公信力，得到公众的信任，慈善资金只会流向最有效率的机构。正如 “股神”巴菲特把370亿美元捐给盖茨基金会那样。

　　中国公益慈善产业的产业链是断裂的，有的机构为钱多得花不出去发愁，有的机构在做 “无米之炊”。公募基金会（慈善会）实行从官到民的转型、建立慈善资源由民间流向民间的机制，对于公益产业链的再造举足轻重，责无旁贷。这种改革尝试已经开始。“5·12”灾后重建中，中国红十字基金会从13亿元捐款中拿出2000万元公开招标资助民间组织灾后重建项目，体现了捐款使用公开、公平、竞争、高效的原则，社会好评如潮。由中央电视台和中国扶贫基金会、中国红基会和南都基金会共同发起的“2009中国慈善导航行动”，以 “公信力、持久力、创新力”为指标，通过公开竞争，给16个坚守汶川地震灾区从事灾后重建的草根NGO提供项目资助，倡导“让慈善更加阳光，让爱心更有信心”现代慈善理念。

　　在公益慈善产业链再造中，非公募基金会将扮演重要角色。从2004年《基金会条例》实施以来，中国非公募基金会异军突起。到2009年，数量已达846家，直逼有近30年历史的公募基金会（991家）。非公募基金会让中国的富人从只能开捐赠支票到自己创办慈善机构，对于改善中国民间慈善的生态环境具有里程碑意义。非公募基金会的资金是独立的，可以自主决定资金使用的方向与方式，将成为民间公益服务组织的重要资源提供者。

　　2005年中华慈善大会提出 “携手慈善，共创和谐”，反映了政府和民间组织合作的共识，也揭示了中国民间慈善发展的健康路径。深圳和北京中关村已开始民政部门直接受理民间组织登记的实验；北京、上海、广东等地政府采购社会组织公共服务项目纷纷启动，政府投入的力度将越来越大。在慈善体制的改革转型中，草根NGO要提升组织的能力和项目管理水平，让基金会（慈善会）放心地提供资源，进行平等合作；同时要学习与政府对话、合作，获取政府的信任与资源支持。

　　慈善体制改革从透明起步

　　2008年汶川地震极大激发了公众捐赠激情，公众对慈善机构问责意识正在加强，基金会等公益慈善机构捐款使用的透明度已经成为公众选择受赠机构的首选条件。2010年初，南都基金会和中国青基会、中国扶贫基金会、中国红十字基金会、友成企业家扶贫基金会等30多家基金会以 “公益行业自律从基金会开始，基金会行业自律从信息披露开始”的共识，联合发起筹建 “基金会中心网”（www.foundationcenter.org.cn），这是对社会需求的及时回应。

　　已于2010年7月8日启动运行的“基金会中心网”，具有基金会信息披露平台与专业服务中心的功能，一是利用网络公开披露基金会信息，推动行业自律，提升基金会的公信力；二是为基金会以及公益慈善行业提供专业化服务，促进基金会和公益行业规范与可持续发展。同时，“基金会中心网”通过披露基金会的财务收支及其资助、项目及捐款信息，将成为所有基金会平等展示服务业绩的公告平台，成为社会公众和捐赠者监督基金会工作、监督捐款使用的透明窗口和政府强化对基金会监督管理的有效渠道。

　　“基金会中心网”是一个独立机构，在信息披露上保持独立、客观、中立的立场，为中国慈善行业与社会互动打开无障碍通道。它代表了中国公益慈善行业的自觉、觉醒，也是社会组织落实科学发展观的创新之举，对于促进我国基金会的规范、有序、健康发展和推动社会事业进步都具有积极影响和深远的意义。

　　中国慈善体制改革也许从这里看到了曙光。

徐玉杰 · 发表于 2010-8-3 08:28

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