徐立凡：航空碳税不能由欧式单边主义代征

徐卫 · 发表于 2012-2-23 08:11

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2月21日到22日，中、美、俄、印等32个国家聚集莫斯科，共同商议应对欧盟航空碳排放交易体系的对策。征收航空碳税，既涉及欧洲联盟主权、法律体系与其他国家政治、法律体系的冲突，也涉及欧盟区域外的航空公司利益受损的问题，更涉及全球性的减排合作是否破裂以及选择什么路径，因此，在两天内拿出合理对策并不现实。目前看，一个容易达成的结果是，将欧盟因航空碳税与其他国家造成的对立，交由一个专门机构协调解决——比如隶属于联合国的国际民用航空组织(ICAO)。这样，双方至少可以寻找到可共同遵守的博弈规则，而避免乱战。
欧盟强征航空碳税所引发的博弈激烈程度非常罕见。此前，中、美等主要国家由政府出面明确表态：反对本国航空企业缴纳欧盟航空碳排放税。之所以由政府出面，有两个原因：一是强征航空碳税将沉重打击本国航空业。以中国为例，若加入欧盟碳排放体系，2012年将多支出8亿元，到2020年将高达30亿元。巨额新增成本如果全部转嫁到消费者身上，每个飞往欧洲的乘客将多负担16美元左右。二是可能导致本国航空业竞争失序。如果任由本国航空公司决定对策，那么很可能为抢航线造成自相厮杀。从全球范围看，欧盟碳排放交易方案将使本不景气的航空业利润缩减超过30%。
因此，尽管欧盟强征航空碳税披着推动全球减排的大旗，但实际上，减排效果尚不能评估之时，就会造成欧洲区域外航空业的失序。更何况，仅从技术角度说，航空碳税全部交由欧洲在逻辑上也不能自圆其说——长距离的空中飞行，途经许多空域，并非所有排放都由欧洲承担。
欧盟强制出台航空碳税征收法规，确实带有明显的单边主义痕迹。个中缘由，值得深思。简单地看，在债务危机阴影笼罩之下，欧洲在制定政策之时，确有开拓税源救急的冲动，但是这恐怕并非主因。因为，即使其他国家都加入航空碳税计划，所增资金相对于欧洲巨额债务危机来说，也是杯水车薪——仅今年2月到4月，欧洲主要债务国家就将有4000亿欧元债务到期。多少新增税种能缓解如此规模的债务压力？
冷静地看，通过航空碳税推动减排，确实可能是欧盟态度强硬的一个重要原因。建立碳排放交易体系，分层次、分行业地推动减排，一直是欧盟政策的着力点。欧盟的经验确有可取之处。然而，在涉及区域外的航空业，目前的做法显然违背了全球气候治理的基本原则：没有多边主义的主导，气候治理就是一句空话；没有“共同而有区别”的认知，初衷再好也只会造成反效果——从不同地区的发展进程看，航空碳排放欧洲占据大头，那么，他们该不该算算旧账？
尽管强征航空碳税并未得到响应，但是，欧洲的这一做法仍然起到了其他效果。一是抢夺了航空业碳排放的议题设置权，二是不管有多少动因，都占据了所谓“道德高地”。这为在今后对立双方可能展开的谈判中占得先机打下了基础。
然而，这一先例很可能是“潘多拉的盒子”：如果具有行业减排优势的不同国家都群起效尤，那么不同行业就都会出现事实上的贸易保护墙，从而破坏掉现有的经济分工体系，全球减排的一致行动性也就更无从谈起。如此造成的总效果不是全球减排的进步，而是大倒退。
航空碳税不能由欧式单边主义代征。但是，激化矛盾也不可取。此次32国莫斯科会议，所需讨论和寻找的就是保护本国航空业与减排全局之间的契合点。这个课题实际上也是困扰所有人的老问题，即发展和气候保护如何取舍，以及全球如何有效合作。欧盟强征航空碳税，只是在一个局点上引爆了这一问题。真正找到各方多赢的平衡点，还需时日。徐立凡（北京　学者）

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徐玉杰 · 发表于 2012-2-23 17:29

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