徐立凡：强行垄断不变 “铁老大”积弊难除

徐卫

　　春节刚过，原铁道部部长刘志军因涉嫌严重违纪翻然落马。据说，刘志军牵涉中国高铁巨额腐败及生活作风严重腐化，涉案金额近百亿元人民币和多家上市公司，并有可能引发铁路系统“地震”。此事再度令公众视线转向久被诟病的铁路机制。“铁老大”亦官亦商两面通吃的机制何以如此坚硬？是否具有客观形成的法理性？对这些问题不予梳理，对铁路等高度垄断行业的批评就只能停留在纸面意义上，而无法前进到操作层面。
　战略产品
　　不代表垄断天然合理性
　　“铁老大”机制之所以多年岿然不动，很大原因与其性质有关。与普通产品不同，铁路是功能复杂、属性繁多的战略产品。一方面，具有客运这一带有公共服务性质的属性，另一方面，也有货运这一带有经营性质的属性，此外还兼具国土防卫的安全属性。因此，尽管引入竞争主体、推动垄断行业改革喊了多年，但却始终难以推进。出于同样原因，市场交易关系迟迟难以在铁路运行机制中成为主导关系，作为现行官办机制的补充、唯一具有市场交易特征的“黄牛”行为也被严厉禁止。在缺乏市场关系调剂的情况下，铁路内部设租、寻租行为大行其道，以至被命名为“特殊利益集团”。“特殊利益集团”的主要行为方式，是人为抬高边际利润水平而降低公共福利水平，是大肆利用资源优势以自肥，而且这一逐利模式经过多年发育，业已固化下来。从根本上说，刘志军的落马，抛开个人职业操守与道德素质不谈，也与遵循这一逐利模式有极大关联。这一模式的外在反应，就是社会之于铁路服务的种种风评：主要集中于服务不足和内部寻租两个方面。
　　“铁老大”的弊端一次次显露无遗，为何久病难医？
　　首先需要厘清，在战略产品的光环下，“铁老大”的垄断是否具有豁免资格。“铁老大”是什么样的垄断，是否具有天然决定的法理性？经济学告诉我们，一般而论，垄断分三种情况：自然垄断、经济垄断和行政垄断。国外铁路公司垄断地位的形成，通常是自然垄断的结果，由于自然垄断边际效益递减，通常不会降低社会总福利水平，所以惯例是予以一定程度的垄断豁免。而中国的铁路发展与国外大多数情况不同，基本上是发展于计划经济时期而获利于市场经济时期。这个过程已经表明“铁老大”的垄断性质不是自然垄断，而是典型的行政垄断。然而，现实情况是，政策制定者和学界许多人都将“铁老大”的垄断视作自然垄断。这种情况导致了两方面的恶果：一是弱化了对铁路体制进行大规模改革的动力，二是将“铁老大”式的垄断判断拓展到了石油、石化、电信等诸多领域，甚至战略性极低的行业，令大小“特殊利益集团”拥立，既大大缩减了公众的福利水平，并减弱了社会改革的总动能。
　　对伪自然垄断不应豁免
　　非市场竞争形成的垄断地位必然造成社会福利总水平下降，已经反复为公众的日常经验证实。而业内数据更可证明这一点。
　　尽管在数次“铁公基”的大规模建设中铁路公里数已跃居世界前列，令世界瞩目的高铁建设四横四纵格局也已成型，但是，铁路运输的公共性仍然不高，与运力的增长形成了鲜明对比。一方面，货物运输占铁路运力的三分之二以上，公众没有完全享受到运力跨越式增长的所有成果，一到节假日则出行困难的情况没有改善；另一方面，现有铁路布局仍不平衡，东部和北部的运力远高于西南、中南等地区，人为加大了局部客流困难。在供应失衡的情况下，基本服务的改善更无从谈起。不仅如此，铁路商品经营甚至成为假冒伪劣产品的集散地和畸形价格体制的实践之所。一般的市场规律，在这一场合失灵，而乘客的维权成本则高得惊人。实际上，在公共服务质量低下的情况下，乘客作为消费者的权利部分处于被剥夺状态。
　　公共服务质量不高不仅表现在铁路衍生产品上，在主体产品中也存在同样情况。高铁价格因为不是出自市场决定，而是由极力扩大边际利润的诉求，因此门槛过高，导致客运能力的人为降低。不断传出来的动车空驶传闻，尽管屡被铁路部门否认，但其公众对主体产品价格形成机制不认可的实质仍然可以窥视到。同样，随着铁路不断提速，对于运行安全性的疑虑也在增加。尽管有充分的试验和运行数据证明着安全性，但是，社会疑虑度的提升仍然从另一个角度侧证着对于铁路公共服务水平的不信任。
　　尤为要紧的是，强行垄断机制所主导的铁路大发展，还埋藏了新的金融风险。据不完全估算，持续数年的大规模建设，已让铁路资产负债累累。铁路资产负债1.3万亿元以上。而在2015年前后，前期投资将陆续进入偿债期。这不得不让人担心，即使通过制度安排缓解了偿债压力，但在回报期过长的情况下，行政垄断的惯性思维会令“铁老大”进一步降低服务水平而抬高边际效益价格，令公众承担不应有的负担。
　　目前，已经显现的种种风险，与刘志军的落马其实出于同一渊薮：都是强行垄断的必然结果。在这种情况下，对于处于相对停滞的铁路改革进程寻找任何借口都是一种利益代言。伴随着铁路的大发展，铁路机制改革的大发展已再无推诿理由。
　　按照属性各自归政
　　对于铁路体制的认识和改革，国外同样走过了保护一一放开竞争的道路。欧美日都曾长期将铁路国有化，并提供政府补贴，但毫无例外惯出了铁路的“老大病”。鉴于此，欧美均对铁路做过大规模的改制。欧盟1991年通过决议，要求成员国实行“网运分离”，美国对北美铁路网实行“干支分离”，日本对铁路实行区域划片管理。尽管招数各自不同，但共同倾向是，根据实际情况拆分铁路业务。
　　对于垄断管理，我们在铁路以外的其他领域做过类似的分拆，但只是形似而神散，其结果是由一家垄断变为双寡头垄断。双寡头垄断没有带来改革预期的合理竞争局面，不仅没有提升社会福利水平，反而增加了公众和政府负担。这个教训表明，对于铁路进行表面拆分没有意义，甚至与目前流行的通过兼并重组做大做强的思路不相符合。但是，业务拆分的不足不是不可提供镜鉴的理由，如果要改变现有铁路运行机制，必要的整合和拆分仍是可试路径。
　　其一，从铁路的公共属性来看，不同运输行业的政府架构需要整合。我们知道，规模经济越成型，则服务价格越低廉，公众可享受的公共服务水平越高。现在的问题是，海陆空运输的规模均已届世界最大，但是仍然无法提高服务水平。个中原因，除了供应能力仍不足以支撑庞大的刚性需求之外，现有规模的经济性能不够也是主要原因。在多元的官办运输格局中，主导者的利益诉求既不在整合现有运力以形成应有规模，鼓励和倡导多体系的公共运输格局，通过形成不同业种之间的竞争格局降低服务价格，也不致力于提高服务水平，而在于各守阵地，维护垄断利益。显然，政府作为公共服务的主要提供者，对于提高公共服务负有主要责任。因此，从现实提高公共服务水平的角度出发，整合现有官办运输格局已是必须正视的问题。只有主导机制变得更具有服务性，分散运力整合为规模经济方有可能。
　　而从更彻底的改革角度看，无论政府形式也好，企业形式也罢，其实都是各自利益的寻求者，设租、寻租几乎是不可抑制的冲动，并不能天然保证公共服务性的提高。因此，将政府管理铁路的公共服务性过渡到法律管制，是最终可以选择的路。在这个过程中，政府牌子应渐渐退居幕后，从而避免既当运动员，又当裁判员式的尴尬。
　　其二，从铁路的经济属性来看，现有业务架构需要拆分。事实已经证明，将运输集权的方式已经行不通。一方面，这会导致运力规划不科学，造成巨大浪费，另一方面，也会成为刘志军们的“陷马坑”。这种集权模式造成的权力运行逻辑是，官员们要么不干事，要干事就可能失足。
　　废除这一权力运行逻辑的办法，可借鉴业务分拆办法，将政府式组织转化为不同的经济主体，并确定相应的市场规则。在市场规律下，不同经济主体将协商最优或者次优的运力分配方案，和较为合理的运营价格。一旦市场达到充分竞争的状态，则运营总体价格一定会出现下降。
　　就目前来看，业务拆分是外来资本最有作为之所，也是最该放开的地方。在民营资本苦于无处藏身，无处投资之时，这一领域的真正放开不仅意味着流动性可以得到有益疏导，对于铁路部门的偿债能力也是极大的补充。
　　其三，对于铁路的战略属性，可以通过立法法和配套法律加以明确，使之得到更好的保证。
　　总之，无论“铁老大”的历史形成背景多么复杂，现实利益格局多么盘根错节，不改革已为形势所不许。相较于刘志军的个人际遇，这一点更该为我们关注。

徐玉杰

铁老大不好对付

徐晓夫

‘官员们要么不干事，要干事就可能失足。’——这才是关键的症结所在。