【2009-2-24】徐景安：政府应尽快制定社会保障长远规划

徐景安：政府应尽快制定社会保障长远规划

 

 

我国已制订了十一个五年计划，其中发生了由计划经济向市场经济的重大转折，指标也由工农业产值改为了国内生产总值。但是，重生产、轻消费，重发展、轻民生的倾向一直延续至今。现在已到了必须改革的地步。

过去我们重生产资料生产，把发展重工业放在第一位，建立了工业化的完备体系，不能说没有成就。但把民众的消费压得过低，以致农民不能解决温饱，城市居民消费凭票供应，人民生活普遍贫困，经济比例严重失调，国民经济面临崩溃边缘。所以，改革初期引发了一场关于“生产目的”的大讨论，以纠正重生产、轻消费的倾向。现在我们重发展经济，财政资金大量投向经济建设，基础设施得到很大改善，城市面貌日新月异，带动经济高速增长。但教育、医疗、住房等领域长期投资不足，形成“新的三座大山”。由于没有建立健全的社会保障体系，广大民众消费能力很弱，成为我国内需不足的重要原因。重发展、轻民生的倾向，至今没有得到克服。所以很有必要开展一场“发展目的”的大讨论。

 

坚持发展第一的理由是，只有经济增长，才能保障就业；只有经济增长，才能改善民生。但这种理由忽视了两个核心问题:什么经济增长方式才能提供更多的就业机会；发展成果以什么原则来分配才能解决民生问题。这两个核心问题不弄明白，就可能越发展，贫富差别越大，民生问题就越严重。

 

我们所称的资本主义发达国家都十分重视社会保障制度的建立。资产阶级出于理性，根据各国不同情况建立了相应的社会保障制度，尽管发生过各种经济、政治危机，但都没有引起社会动乱。对当今中国来说，是否尽快建立覆盖全民的社会保障制度，不仅是关系社会主义原则和方向的问题，而且是保证经济的健康发展、保持社会公平、和谐、稳定的关键。如果在这个问题上再迟疑不决，就有引发大规模社会冲突的可能。用这种代价来催生社会保障制度的建设，是不应付出的社会成本。

 

以经济为重点的财政分配政策有损于民生

 

从广义来讲，我国财政支出的三大部分，即行政性开支、经济建设投资、社会保障投入都属于社会公共利益。但这三部分在保障公共利益的职能、作用上是不同的。

 

行政性开支是维护社会公共利益的成本，以尽可能少的行政性开支建成一个廉价政府是现代政治的原则与目标。在民主国家里，行政预算成为议会审议的重点。就预算的编制、审议、监督体制来论，目前我们显然还做得不够。由于财政资金分配不透明，必然发生向政府自身利益倾斜的倾向。从1978年到2004年26年间，我国财收入增长了23.3倍，而行政开支增长了82倍。我国行政开支占财政总支出的比重达19.03%，加上预算外支出，行政开支的实际比例达37.8%。世界上绝大多数国家的行政开支占财政支出的比重在10%以下。就此而论，我们的行政管理体系的运行成本是全世界最昂贵。

 

经济建设投入是我国财政支出的大头。以2005年为例，财政支出总额为3.4万亿元，用于经济建设投入是9317亿元，占财政支出的27.5%。由于行政性收费、土地出让收益、国有资本收益以及地方变相举债收入等没有纳入预算，政府可支配财力实际大大超过预算开支。发达地区政府的实际支配收入与预算内收入相比，更令人吃惊。以东部沿海某县级区政府为例，2006年预算收入为3亿，而实际支出的政府性资金总额达29.3亿，竟为预算收入的近10倍，而这部分支出是不受人大监督的。

 

我国铁路、公路、机场、港口等基础设施大大改善，省会以上的大城市都发生了翻天覆地的变化。由于投资环境的改善，吸引了海内外投资，推动了我国经济的高速增长。民众从就业中分享了经济成果，人民生活水平普遍改善。但是经济建设的成果不会自动公平分配给每一个公民，不具有普惠性与公平性。在经济成果的分享中，我国一次分配向资本倾斜，劳动所得比例下降。1991年至2005年全国职工工资收入占GDP的比重，从15.3%降至11%。二次分配本应校正一次分配的不公，但我国财政分配却是逆向支付，先满足政府部门的开支，再以发展第一的名义、把饼做大为理由，加大经济建设投资。这样发展的结果，政府首先受益，GDP每上升1个百分点，政府行政开支就上升2个百分点。“发展中的问题用发展来解决”，成为各级政府以不变应万变的对策。结果，“发展中的问题”在发展中变得越来越严重。

 

教育、医疗、卫生、养老等公共开支，是保障民众生活的基本需要，具有普鳪与公平的特性。作为社会主义的我国，理应把社会保障放在第一位。但2007年我国财政支出中，社会保障支出的比重仅为11%，福利国家达40%以上，新兴工业化国家及部分发展中国家普遍占20%以上。这就发生了非常反常的现象，我国财政收入占GDP的比重为20%，而美国财政税收占GDP的比重为18%，如果加上国有资产收益与土地收益，我国政府的相对收入大大高于美国，而在民生支出占GDP的比重上不仅低于美国，事实上除了柬埔寨、津巴布韦等国比我国低之外，绝大部分国家都高于我们。

 

如果把行政开支称为官家财政，经济投入称为经济财政，社会福利则是民生财政。在政府自利倾向得不到抑制的情况下，以经济财政为重点的分配政策，必然有利于官家，而有损于民生。